نهادسازی و اصول گرایی در حکومت وحدت ملی

شفقنا افغانستان-روزنامه اطلاعات روز در مطلبی به قلم احسان اطرافی می نویسد:

نهادسازی و اصول‌گرایی به عنوان یک اصل پذیرفته شده، اساس حکومت‌داری را در قاموس دموکراسی معاصر تشکیل می‌دهد و به حیث یک تکلیف رفتاری، حکومت‌ها مکلف به رعایت آن می‌باشند. نهادگرایی حکومت‌داری را در قالب منطق و اصول به تصویر کشیده و از لغزیدن در ورطه‌ی تخطی‌های نهادی به دور نگه‌می‌دارد.

بر بنیاد تعریف داگلاس نورت، دانشمند مشهور امریکایی، نهاد عبارت از قواعد رسمی هم‌چون قوانین، مقررات و قواعد غیررسمی؛ همانند عرف و عنعنات اند که تسهیل‌کننده و شکل‌دهنده‌ی تعاملات انسان‌ها در یک جامعه می‌باشند. نورت‌ با تفکیک بین سازمان و نهاد، سازمان‌ها را به بازی‌گران و نهادها را به قوانین بازی تشبیه می‌کند[1].

بر اساس اصل نهادی، هر حکومت شکل و محتوای عملکرد خود را مطابق به قواعد رسمی، همانند قانون اساسی، لوایح، مقر‌رات و قواعد غیررسمی همچون عرف و عنعنات، عیار می‌سازد. هرگونه عملکرد خلاف اصول نهادی مجاز نیست و خلاف پنداشته می‌شود. در این نوشته، عملکرد حکومت وحدت ملی در قالب اصول نهادگرایی با در نظر‌داشت اصل بی‌طرفی و معیارهای تخصصی مورد بررسی قرار می‌گیرد.

الف- قواعد رسمی

به اساس تعبیر نورت، نهاد یا قواعد بازی در واقع همان چهارچوب اساسی حکومت است که با توسل به منطق و اصول پذیرفته‌شده‌ ایجاد و موازین طرح‌شده مبنی بر اصولِ تمام عملکرد‌های حکومت می‌باشد.

عوامل نهادی نظیر قوانین و مقررات متضمن تشکیل یک حکومت مقتدر متکی بر سازه‌های دموکراتیک و اصول ساختاری می‌باشد. در این‌گونه نظام‌ها، مشروعیت برگرفته شده از قانون اساسی و عملکرد‌ها منطبق بر قوانین، مقررات، عرف و عنعنات ملی است. زعامت از طریق انتخابات شفاف و سالم توسط مردم تعیین شده و زعیم، خود را ملزم به پاسخ‌گویی در مقابل مردم می‌داند.

در افغانستان قانون اساسی مبانی و اصول حکومت‌داری را تعریف کرده و سازه‌های سیاسی را در قالب و نظم یک نظام ریاستی مطرح نموده است. در ضمن، پیروی از احکام قانون اساسی نه تنها وجیبه‌ی حکومت، بلکه تمام مردم افغانستان دانسته شده است[2]. قوانین و مقررات دیگر که در روشنایی قانون اساسی تدوین شده، هریک به نوبت خود به منظور پیش‌برد امور محوله‌ی مربوط به حکومت وضع گردیده است.

طبق اصول مدون افغانستان، ایجاد حکومت از طریق رای‌گیری آزاد، عمومی، سری و مستقیم در نتیجه‌ی کسب آرای بیش از پنجاه درصد رای‌دهند‌گان پیش‌بینی شده است[3]، ولی حکومت وحدت ملی شکل دیگری از نظام سیاسی است که شرح آن در اصول مدون افغانستان به چشم نمی‌خورد. نادیده نباید گرفت که توافق به هر منظوری صورت گرفته می‌تواند، ولی محتوای توافق به ‌هیچ‌وجه در تناقض با قانون اساسی نمی‌تواند باشد.

تشکیل حکومت‌ها به منظور تسهیل امور روز‌مره‌ی شهروندان و حفظ ثبات، استقلال و تمامیت ارضی یک کشور است؛ اما پیش‌برد امور نیز باید در یک چهارچوب اصولی صورت گیرد. در غیر آن، هرگونه اقدامی باعث برهم‌زدن شیرازه‌ی نظم اجتماعی گردیده و بی‌نظمی بار می‌آورد. از طرف دیگر، ساختار اصولی، مدیریت منطقی و در نظر گرفتن سلسله مراتب برای پیش‌برد امور و تسهیل ارائه‌ی خدمات در حکومت‌های قانون‌مدار، یک اصل اساسی است. ساختار‌ها باید بر اساس معیار‌های پذیرفته‌شده و منطقی طرح شده و نحوه‌ی عملکرد و جواب‌گویی و حساب‌دهی هر فرد را مشخص سازد. در غیر آن، اداره‌ها با ساختارهای موازی و تداخل وظیفه‌ای، مؤثریت خود را از دست می‌دهند و حتا در بسا موارد مشکل‌زا نیز می‌شوند. به منظور رفع این مشکل، قوانین افغانستان واحد‌های اجرایی‌ای را به نام اداره و شخصی را به حیث فرد مسئول در رأس آن اداره به نام آمر در نظر گرفته است و کارمندان هر اداره را مکلف به گزارش‌دهی به آمر مستقیمش دانسته است.

در قوانین افغانستان هدف از اداره همان وزارت‌ها و ریاست‌هاست[4] و مرام از آمر، کسی که از لحاط سلسله مراتب تشکیلاتی، در رأس یک موقف وظیفه‌ای قرار داشته و کارکنان زیر دستش را رهبری می‌کند[5]. بر اساس این قوانین و مقرارت، هر فرد در عین زمان می‌تواند صرفا در یک پست وظیفه اجرا کند و از لحاظ عرفی، به منظور سهل‌سازی و شفافیت، برای پیش‌برد امور هر بخش، یک اداره ایجاد می‌شود.

بدون در نظرداشت نحوه‌ی ایجاد حکومت‌ها و مبانی قانونی آن، رعایت اصول نهادی یک اصل غیرقابل معاوضه است که تحت هیچ شرایطی نمی‌شود از آن عدول کرد. ولی آن‌چه که در حکومت وحدت ملی دیده می‌شود شکل دیگری از نهادگرایی است؛ برای پیش‌برد یک امر، چندین شخص و یک شخص در عین زمان به چندین وظیفه گماشته شده است. به عنوان مثال، برای پیش‌برد امور سیاست خارجی، نهادی به نام «وزارت خارجه» و چندین فرد برای سیاست‌گذاری خارجی توظیف شده‌اند. شاکر کارگر، نماینده‌ی خاص در امور روسیه، اوکراین، بلاروس و آسیای میانه با صلاحیت گزارش‌گیری از سفیران افغانستان مقیم این کشور‌ها، اکلیل حکیمی، وزیر مالیه به عنوان نماینده‌ی خاص و فوق‌العاده‌ی رییس جمهور به منظور تنظیم سفر رییس جمهور و رییس اجرایی به ایالت متحده‌ی امریکا، توظیف شده‌اند.

در حکومتی که پایه‌هایش بر اصول نهادگرایی و شایسته‌سالاری استوار است، گزینش هر فرد در بست‌هایی که با درجه‌ی تحصیل و تجربه‌ی کاری‌اش مطابقت می‌کند، منطقی است، ولی نحوه‌ی ایجاد و مدیریت بست‌ها و اجرائات حکومت، منطق بیش‌تر در کار دارد. به طور مثال، با موجودیت وزارت خارجه به عنوان یک اداره‌ی مستقل با تشکیلات کامل در بدنه‌ی حکومت وحدت ملی، برای کشوری هم‌چون افغانستان، ضرورت ایجاد چندین بست نماینده‌ی فوق‌العاده مطابق اصول نهادی دانسته نمی‌شود. در گام نخست، افغانستان به حیث یک کشور جهان سومی، ضرورت به نماینده‌ی فوق‌العاده در امور هر کشور ندارد. دوم، عمکرد این بست‌ها، موازی با اجرائات وزارت خارجه است و در قدم سوم، اگر رهبری حکومت وحدت ملی برای آرامش و رضایت خاطر بعضی از سیاسیون ضرورت ایجاد چنین بست‌هایی را احساس می‌کند، حد‌اقل در تفاهم و هماهنگی با دستگاه دیپلماسی کشور که همانا وزارت خارجه است، صورت گیرد. اگر در توانایی رهبری وزارت خارجه تردیدی وجود دارد، چه بهتر که یکی از نماینده‌های فوق‌العاده، زمام امور این وزارت را به دست گیرد. در غیر آن، نحوه‌ی ایجاد این بست‌ها از لحاظ اصولی دچار مشکل و از لحاظ عرفی، خلاف موازین دیپلماسی است.

از طرف دیگر، بر اساس نحوه‌ی عمکلرد فعلی سیستم سیاست‌گذاری حکومت وحدت ملی، وزیر خارجه به عنوان فرد اول دستگاه دیپلماسی و نماینده‌ی رییس جمهور در در رأس وزارت خارجه قرار دارد. آقایان شاکر کارگر و اکلیل حکیمی هر‌یک با تشکیلات موازی و صلاحیت‌های مستقل توسط احکام جداگانه به عنوان نماینده‌های فوق‌العاده‌ی رییس جمهور طوری گزیده شده‌اند که هیچ‌گونه تسلسل منطقی بین تشکیلات نماینده‌های فوق‌العاده و وزارت خارجه وجود ندارد.

در مهارت‌های دیپلماتیک‌ آقای حکیمی و کارگر تردیدی نیست، ولی گماشتن یک فرد در عین زمان به عنوان وزیر برحال و نماینده‌ی فوق‌العاده‌ی رییس جمهور، اصول نهادگرایی را خدشه‌دار ساخته و تقرر دیگری در موجودیت وزارت خارجه در بدنه‌ی حکومت، توجیه نهادی ندارد؛ چون هیچ‌گونه تسلسل و هماهنگی بین اجرائات نماینده‌های فوق‌العاده و وزارت خارجه وجود ندارد. به فرض اگر همه‌ی این موارد نادیده هم گرفته شوند، حال دیپلمات‌های افغانستان در امریکا، روسیه، اوکراین، بلاروس و آسیای میانه مکلف به گزارش‌دهی به وزیر خارجه است یا نمایندهای فوق‌العاده؟ آمر مستقیم کارمندان در این سفارت‌خانه‌ها، وزیر خارجه خواهد بود یا نماینده‌های فوق‌العاده؟

اگر به دور از عرف نهادگرایی و اصول دیپلماتیک، تصور کنیم که وزیر خارجه نماینده‌ی رییس جمهور است و آقایون اکلیل حکیمی و شاکر کارگر نماینده‌های فوق‌العاده، پس بر اساس اصول اداری، نماینده‌ی عادی باید به نماینده‌ی فوق‌العاده از اجرائات خود گزارش دهد، یعنی که وزیر خارجه با دیپلمات‌های افغانستان در امریکا، روسیه، اوکراین، بلاروس و آسیای میانه باید به نماینده‌های فوق‌العاده گزارش بدهند‌؛ امری که نه تنها در اصول نهاد‌گرایی، بلکه در هیچ عرفی قابل توجیه نبوده و ضربه‌ی مهلکی بر پیکر اصول‌گرایی است.

ب- قواعد غیررسمی: عرف، عنعنات و مراودات با آن‌که معمولا غیرمدون بوده، ولی نقش اساسی را در شکل‌دهی فعالیت‌های اساسی، حکومت‌ها بازی می‌کنند. عرف و عنعنات بعضا جنبه‌ی فطری دارند، ولی اکثرا از نحوه‌ی عملکرد و ترجیحات جمعی اهل خبره برگرفته شده است. رعایت این اصول در شکل‌دهی چهارچوکات قانونی حکومت‌ها مهم پنداشته شده و بیان‌گر شکل ظاهری و تطبیقی عملکرد حکومت‌ها است.

در عرف حکومت‌داری، در رأس هر اداره و حتا هر مملکتی، یک فرد قرار دارد. تصور دو شخص و آن‌هم با دید‌گاه متفاوت، مثل دو پلنگ در یک باغ است. بر اساس تحقیقات علمی، موجودیت دو شخص با یک دیدگاه از نادرات و حتا از محالات است، که در این صورت وجود و بروز اختلاف نظر یک امر عادی و حتمی است.

در کشور‌های جنگ‌زده‌ای چون افغانستان، در امور داخلی، مردم آرامی را نسبت به هر پدیده‌ی دیگر با‌ارزش دانسته و خواسته و نخواسته به هرنحو‌ ممکن خود را با شرایط مطابقت می‌دهند. اما‌ ملت افغانستان به حیث ساکنان اصلی و بومی این کشور، مستحق اند تا از آن‌ها در مجامع بین‌المللی به طور شاید و باید نمایندگی شود.

نمایند‌گی دو فرد از یک مملکت که خود را هم‌ردیف و معادل هم‌دیگر می‌دانند، در محافل رسمی بین‌المللی در قالب کدام عرف نهادی، دیپلماسی یا حکومت‌داری می‌گنجد؟ سفر پر طمطراق عالی‌جنابان و حضور هم‌زمان‌شان با یکی از نماینده‌های کشور‌های خارجی در نشست‌های خبری در کنفرانس لندن در ماه قوس سال 1393، شهره‌ی شهر شده و فصل جدیدی را در صفحه‌ی خلاف‌ورزی از اصول نهاد‌گرایی و دیپلماسی رقم زد.

از طرف دیگر، نهاد‌گرایی حکم می‌کند تا اسرار حکومت‌داری مربوط به نهاد‌های حکومتی باشند، نه اداره‌های سومی. آن‌چه معلوم است، اعتماد شخص اول مملکت بر بعضی از افراد و نهادهای خیریه‌ی داخلی، دست‌رسی آن‌ها به اسرار حکومت و صلاحیت‌شان در تعیین مقام‌های عالی‌رتبه‌ی دولتی را به حدی بالا برده که حتا مصاحبه با افرادی که قرار است در پست‌های کلیدی چون معینیت‌ها و ریاست‌های عمومی استخدام شوند، در این نهاد‌ها صورت می‌گیرد. افرادی که برای مصاحبه به این نهاد خواسته شده، یاد‌آوری می‌کنند که این دفاتر تحت نام مؤسسه‌ی خیریه و دفاع از حقوق زن فعالیت می‌کنند، ولی در واقع طراح خطوط اساسی و خط مشی حکومت وحدت ملی اند.

با در نظرداشت موارد فوق، می‌توان گفت که رعایت موازین نهادسازی و اصول‌گرایی در عملکرد حکومت وحدت ملی تا اکنون‌ منحیث یک اصل پنداشته‌ نشده و بیش‌تر اجرائات بر وفق تمایلات فردی و ترجیحات جانبی صورت گرفته‌اند، با آن‌هم گذشت زمان شیوه‌های عملکرد و رهبری حکومت وحدت ملی را بیش‌تر مشخص خواهد ساخت.

[1]. North, Douglass, (1991), “Institutions”, Journal of Economic Perspectives, Vol. 5, #1.

[2] پیروی از احکام قانون اساسی، اطاعت از قوانین و رعایت نظم و امن عامه، وجیبه‌ی تمام مردم افغانستان است.

[3]  ماده‌ی شصت‌و‌یکم قانون اساسی

[4] ماده‌ی سوم قانون کار

[5] رهنمود اجرایی کمیسیون مستقل اصلاحات اداری و خدمات ملکی

انتهای پیام

www.afghanistan.shafaqna.com